En América Latina y el Caribe, la exposición a desastres naturales se intensificó considerablemente en las últimas décadas. Se estima que entre 1970 y 2010 las pérdidas económicas atribuibles a desastres ascendieron a US$ 160 mil millones y causaron alrededor de 480 mil muertes en la región. ¿Qué pueden hacer las ciudades para fortalecerse frente a esta creciente amenaza, producto del cambio climático?
Las cifras vienen del informe Enfrentar el riesgo, publicado por CAF –banco de desarrollo de América Latina- en alianza con el Observatorio para América Latina de The New School. El estudio analiza seis ciudades de la región y se relevan las nuevas prácticas urbanas locales desarrolladas para responder a los desafíos generados por los desastres. Los casos son: Cubatão, Brasil; Cuenca, Ecuador; La Paz, Bolivia; Manizales, Colombia; Pilar y Santa Fe, Argentina.
La capacidad de adaptación es un elemento central en el que deben entrenarse las ciudades para ser más resilientes. Tiene que ver con la capacidad de aprender lecciones de los impactos y alteraciones del pasado y utilizarlas para prepararse, en términos de respuesta y recursos, para eventos futuros. A su vez, es necesario diseñar estrategias integrales y modelos de intervención diferenciados que permitan abordar la gestión de riesgos desde múltiples niveles de gobierno.
El caso de Santa Fe
De acuerdo con el registro de “Desinventar Argentina”, los desastres más frecuentes en Santa Fe –entre 1970 y 2015– fueron causados por inundaciones y tormentas. En 2003 y 2007, la ciudad quedó paralizada durante meses por inundaciones, que trajeron consecuencias financieras y emocionales para todos los santafesinos, pero particularmente para quienes vivían en el oeste y noroeste de la ciudad.
Después de un trabajo a conciencia para fortalecer la resiliencia urbana, la ciudad pudo ver resultados. Uno de los más destacados: mientras que en 2007, 27.000 personas se vieron obligadas a abandonar sus casas, en 2015, fueron alrededor de 500.
Las muertes, el perjuicio económico que recayó sobre muchas familias y los efectos psicológicos sobre aquellos que lo perdieron todo, crearon un sentimiento de desaliento y de exasperación. Rápidamente, el desastre se volvió un tema político, a medida que las organizaciones de la sociedad civil hicieron serias acusaciones contra las autoridades con respecto a negligencia, corrupción y falta de preparación para afrontar los desastres.
Vecinos y ONGs crearon un movimiento de protesta llamado Asamblea Permanente de Afectados por la Inundación. Además, surgió un movimiento local de protesta llamado Marcha Carpa Negra, reclamando consecuencias políticas y la compensación a las víctimas.
Según el informe, el quiebre político y social que ocurrió luego de 2007 produjo importantes cambios en las políticas y las prácticas de Santa Fe relacionadas con el riesgo.
En primer lugar, la reducción del riesgo pasó de tener un abordaje sectorial a ser una política estatal. Por ejemplo, se trabajó en la gestión de residuos sólidos porque una incorrecta recolección de desechos contribuye a la obstrucción del sistema de drenaje.
El incremento en la recolección y la separación de residuos, la prohibición de bolsas plásticas en supermercados y negocios, la capacitación a los recicladores informales para que se vuelvan “recicladores urbanos”, la construcción de una nueva planta de tratamiento de residuos y la educación en la importancia de un adecuado manejo de residuos, son acciones que están todas enfocadas en la reducción de riesgos.
Otro aspecto importante fue educar a las generaciones futuras en la historia de las inundaciones. Así, se vuelve menos factible la posibilidad de que la sociedad repita los errores del pasado.
En Santa Fe, se mantienen varios recuerdos de las inundaciones a lo largo de la ciudad, especialmente de la de 2003. Estos hitos están profundamente arraigados en el paisaje urbano a través de grafitis o cruces de madera en la plaza principal, que recuerdan a las víctimas de la inundación.
Por último, Santa Fe demostró una gran capacidad para aprender de otras experiencias, y para ofrecer a otros la oportunidad de aprender de sus errores y sus éxitos. Unirse a varias campañas internacionales y discutir los desafíos locales de la gestión urbana con otros líderes ayudó a convertir a Santa Fe en un actor mundial ejemplar del desarrollo sostenible para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sustentable y la Nueva Agenda Urbana.
Como ocurrió en 2007, el 2015 se caracterizó por fuertes lluvias . Durante 20 días, a fines de febrero y a principios de marzo, llovió 420 mm, un tercio del promedio anual. Estas lluvias pusieron a prueba los esfuerzos de la ciudad en la reducción de las vulnerabilidades frente a las inundaciones. Si bien la cantidad de lluvias fue prácticamente la misma que en 2007, las consecuencias fueron drásticamente diferentes.
Diálogos Hídricos: la iniciativa de Pilar
En el municipio de Pilar, uno de los 40 que integran la Región Metropolitana de Buenos Aires, se puso en marcha desde fines de 2015 el programa Diálogos Hídricos.
Este programa está dirigido a mitigar el impacto socio-territorial de las frecuentes inundaciones a las que están sometidos el municipio y la región.
La mayor innovación de este programa consiste en plantear una discusión sobre un manejo del riesgo ambiental que afecta derechos adquiridos por los barrios cerrados existentes; estos barrios ocupan casi un cuarto del total de la superficie del municipio. En el caso de Pilar, la vulnerabilidad excede la perspectiva de clase, al quedar expuestos a las amenazas no solo los sectores de menores recursos sino también los sectores medios de trabajadores.
Por tratarse de un río de llanura, el Luján ocupa con sus crecidas un amplio valle, constituyendo zonas de humedales que regulan las variaciones de caudal. Estos humedales conforman un ecosistema complejo, que fue alterado, entre otros factores por las urbanizaciones cerradas.
Los casos más conflictivos al respecto son los barrios que obstruyeron el drenaje natural del sistema hídrico, y realizaron excavaciones para la creación de lagunas y canales artificiales, que redujeron considerablemente la superficie de absorción de la tierra.
El programa Diálogos Hídricos, llevado a cabo por la Subsecretaría de Planificación y Desarrollo Urbano del Municipio de Pilar, incluyó a los actores sociales directamente afectados en las instancias de planificación, decisión y seguimiento del programa. Por otra parte, esta iniciativa logró tener injerencia en el desarrollo del nuevo Código de Planeamiento Urbano.
Propuestas
De los seis casos relevados en el informe se desprenden nueve lecciones:
- Aprovechar las nuevas tecnologías para la evaluación de riesgos: contar con estudios científicos puede permitir establecer estándares de seguridad en zonas de riesgo.
- Multidimensionalidad de la vulnerabilidad y de las respuestas: el desarrollo urbano y territorial se debe incorporar a la gestión de riesgos. El mapeo de vulnerabilidades puede contribuir a un mayor entendimiento del riesgo y a identificar las áreas que requieren de particular atención.
- Fortalecer redes de aprendizaje: las redes de intercambio de experiencias, buenas y malas, entre ciudades ayudan a tomar decisiones acertadas.
- Planificar para la incertidumbre: una estrategia de gestión del riesgo debe ser capaz de adaptarse, acomodando sus requisitos y sus especificaciones a los diferentes casos, circunstancias y actores. La gestión del riesgo requiere de cooperación y adaptación para asegurar la viabilidad de las estrategias y su sostenibilidad a lo largo del tiempo.
- Pensar con originalidad: dado el contexto cada vez más impredecible, las ciudades están recurriendo a estrategias creativas y poco convencionales para la gestión del riesgo.
- Los límites ecológicos no obedecen a jurisdicciones administrativas: muchas fuentes de riesgo ambiental desbordan los límites administrativos urbanos, por lo que las estrategias de gestión de riesgo no deben enfocarse exclusivamente en lo que sucede dentro de los límites de la ciudad.
- El uso de sistemas de alerta temprana puede salvar vidas: los sistemas de alerta temprana pueden prevenir la pérdida de vidas y propiedades si son calibrados para responder a distintos tipos de amenazas y si los ciudadanos los conocen bien.
- Las infraestructuras deben modernizarse: la inversión en infraestructura no termina al finalizar su construcción, sino que se requiere de un constante control de calidad y mantenimiento. Ignorar el estado de la infraestructura exacerba los riesgos naturales.
- Se deben involucrar actores dentro y fuera del gobierno: el riesgo no puede ser manejado por una sola agencia y no debe ser un enfoque basado únicamente en una respuesta sectorial. En cambio, la gestión del riesgo debe estar integrada en todos los componentes de la administración urbana.
