En las últimas semanas se han sucedido distintos contactos del Gobierno argentino con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en busca de renegociar la deuda de 44.000 millones de dólares que el país tiene con el organismo de crédito. A pesar de que estas noticias están muy latente en los medios, ¿cuántos de nosotros podemos decir que entendemos lo que está sucediendo con el Fondo Monetario Internacional?
La historia de la relación entre la Argentina y el Fondo Monetario Internacional sirve para reflexionar y pensar hacia el futuro. ¿Cómo puede el país salir de este círculo vicioso de deuda?
En 2018, ante una fuga de capitales que llevó a que se desplome el valor del peso, el Gobierno de Mauricio Macri decidió recurrir al FMI para pedir auxilio financiero. Esta acción logró acordar un préstamo de 56.300 millones de dólares. Fue el préstamo más grande de la historia otorgado por el organismo.
Raúl García Heras, doctor en Historia, investigador en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires de la UBA, en el CONICET y en el Instituto Di Tella, recuerda: “El Gobierno de Macri en 2018 se ve obligado a recurrir al FMI por los problemas que se habían derivado en la plena apertura a las operaciones en cuenta corriente y de capital que adoptó en 2015. Efectivamente, parte de los ingresos de fondos que recibió en ese momento se usaron para cancelar las deudas anteriores. Lo que ocurre es que el Gobierno de Cristina Kirchner había dejado elevadísimos vencimientos para pagar al Club de París y los vencimientos de la estatización de la petrolera estatal YPF. Pero, además, el Gobierno de Macri se encontró con que era necesario resolver toda una serie de operaciones cambiarias pendientes, remesas al exterior de distintas empresas, las más conocidas probablemente siendo las empresas aéreas. Había un proceso de fondos bloqueados, de pesos bloqueados en la Argentina que era necesario liberalizar porque estaban presionando sobre el mercado cambiario. Esto no significa decir que la política de financiamiento mediante el crédito internacional haya sido del todo acertada. Siempre usar el instrumento de la deuda en el exterior es un arma de doble filo. En ese sentido, las explicaciones que han dado los funcionarios del anterior Gobierno son lógicas y convincentes”.
Cuando Alberto Fernández asumió en 2019, rechazó recibir pagos por parte del FMI. El país ya había recibido 44.000 millones de dólares de 56.300 totales acordados por Macri. Ahora, el Gobierno busca renegociar el calendario de pagos de esta deuda.
Cuotas, tasas y votos: cómo funciona el FMI
En septiembre, el país pagó un vencimiento de más de 1.800 millones de dólares y en diciembre de este año hay otro vencimiento más. Pero la mayoría de los vencimientos están concentrados en 2022 y 2023. El país tiene que pagar 19 mil millones de dólares al FMI. Esto es particularmente complicado en un país con una economía en recesión y limitado acceso a otras fuentes de financiación.
Por parte del Gobierno se está avanzando en una renegociación que tiene como objetivo lograr menores tasas de interés y plazos de pago de, como mínimo, una década. Además, hay que destacar que el crédito que recibió Argentina tiene unas tasas particularmente altas porque se excede del 187% de su cuota en el FMI.
En este mismo sentido, podríamos recordar que el FMI es como un club, y todos sus países miembros pagan una cuota. Ese pago es un reflejo en términos generales de su posición económica relativa en la economía mundial. Es el dinero con el que cuenta a la hora de dar préstamos. Por ejemplo: Argentina tiene el 0,6% de la cuota, y Estados Unidos, que es el principal accionista, tiene el 17%.
Dentro del FMI, la cantidad de votos con los que va a contar un país en el momento de influir en las decisiones del organismo va a ser proporcional a la cuota que paga.
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¿Por qué se creó el Fondo Monetario Internacional y cuál es su función actualmente?
El Fondo Monetario Internacional se creó en 1944, cuando terminaba la Segunda Guerra Mundial. Los principales países del mundo se reunieron en Breton Woods, una ciudad de Estados Unidos. De esa conferencia nacieron el Banco Mundial y el FMI.
García Heras explica: “La idea era tener una configuración del sistema comercial, financiero y monetario que estuviera basado sobre reglas claras y bien específicas, que no hubiera un acuerdo de facto, de acuerdo a reglas implícitas como había sido el régimen del patrón oro hasta comienzos de la década del 30. Se busca, en ese momento, eliminar las restricciones cuantitativas al comercio, la gradual liberalización de las operaciones cambiarias. En fin, evitar esas medidas individualistas y proteccionistas. Hoy en día, el FMI ha recuperado parte del rol histórico que había tenido hasta comienzos de los años 2000, y este rol lo recuperó a partir de las crisis de la deuda externa en los países de la zona sur de Europa, como España, Grecia y Portugal. El Fondo había perdido importancia y legitimidad, y había dejado de ser una fuente de financiamiento. Pero eso lo recuperó, y a partir de ese momento sigue actuando con cambios en sus políticas históricas, pero con un rol básico que no deja de ser el mismo de siempre”.
Emilia Val, doctora en Sociología, becaria postdoctoral del CONICET en el Centro de Estudios Sociales de la Economía de la Universidad de San Martín y docente de la UBA, señala: “El FMI tiene por finalidad asistir con financiamiento a países que tienen dificultades en su sector externo. Originalmente fue creado para asistir a países con problemas momentáneos en su balanza de pagos. Pero posteriormente fueron creándose líneas de créditos con distintas características para asistir a distintas situaciones”.
Val explica cuál es el proceso que atraviesa un país que quiere solicitar un préstamo del FMI: “Empieza cuando un país pide asistencia al Fondo. Ahí, el Fondo envía una misión de técnicos de su staff que negociarán con los funcionarios locales, en relación a dos cosas: primero, las condiciones de otorgamiento del crédito, y luego, las condiciones que lo acompañan. Las condiciones pueden ser cuantitativas o estructurales. Las cuantitativas tienen que ver con metas numéricas en relación a indicadores macroeconómicos, como saldo fiscal, superávit, déficit, base monetaria y endeudamiento. Las condiciones estructurales tienen que ver con reformas del marco institucional de la economía: privatizaciones, reformas de tipo jubilatoria, laboral… desregulaciones. Una vez concluida esa negociación, se redacta la llamada carta de intención que se presenta al directorio ejecutivo conformado por los representantes de los países miembros para su aprobación”.
“A partir de allí —completa Val—, el país recibe desembolsos y debe comprometerse a cumplir los compromisos asumidos y mantenerse al día con los pagos. Periódicamente, el staff del Fondo llevará adelante revisiones en las que se revisará el cumplimiento de esas condiciones, que luego el directorio ejecutivo deberá aprobar para autorizar los sucesivos desembolsos”.
Los hitos más importantes de la relación entre Argentina y el FMI
García Heras cuenta: “La Argentina inició sus relaciones con el FMI en lo formal en 1956, cuando ingresó al organismo a instancias de la recomendación de uno de los informes de Raúl Prebisch, que en ese momento estaba asesorando al Gobierno conocido como la Revolución Libertadora. De todas formas, hay que decir que el peronismo histórico, entre 1947 y 1955, había intentado que la Argentina ingresara al FMI, pero por un montón de barreras impuestas en ese trámite no logró hacerlo. El objetivo de Argentina al ingresar al FMI en 1956 fue reincorporarse a la comunidad financiera internacional, una comunidad en la que países como México, Brasil, Chile y Bolivia ya habían establecido relaciones que luego serían permanentes”.
“Si uno mira los hitos más importantes en esta relación, diría que el primero es el plan de estabilización de diciembre de 1958, lanzado, por el entonces, el presidente Frondizi. Un segundo hito importante fueron los acuerdos de 1967 y 1968, que suscribió el ministro Krieger Vasena. También fueron destacables los acuerdos de Martínez de Hoz en 1976 y 1977, que retomaban gestiones que habían quedado truncas durante el peronismo de los 70. Y por último, si nos atenemos a los procesos históricos en la relación y los acuerdos de 1983 y 1984, de la transición entre la dictadura y la democracia con Alfonsín”, añade el investigador.
El vínculo del FMI con la política de un país
El FMI es una figura muy resistida y criticada por una buena parte de la política y de la sociedad, ¿cuán fundamental es esta noción?
Val considera: “El Fondo no es un actor meramente técnico y aislado de las discusiones que existen en lo que podemos llamar la arena internacional, sino que está atravesado por el juego político que involucra a todos los actores mencionados. Además de los países deudores y sus gobiernos, que deben atender a sus demandas domésticas y también a su propia lógica de funcionamiento, en tanto institución burocrática que quiere mantener su existencia en el tiempo. Por esto decimos que el FMI es un actor muy complejo que debe entender en todas esas dimensiones”.
La socióloga profundiza: “Específicamente, la resistencia que genera la figura del FMI en la población y en actores políticos de muchos países, incluido el nuestro, tiene que ver con la intromisión que realiza las decisiones de política económica de los gobiernos, orientándolas en un sentido muy específico, en un sentido aperturista, desregulador, propiciando reformas estructurales, ajustes y, consecuentemente, con los efectos sociales y económicos que tienen estas políticas económicas. En nuestro país, está asociado a épocas históricas muy específicas: los 90, el ajuste, el empobrecimiento, el deterioro de las capacidades del Estado, el proceso de sobreendeudamiento. Creo que todas esas imágenes quedan en la memoria histórica de las sociedades y tienen efectos de largo plazo sobre cómo se percibe al organismo”.
Por último, Val destaca: “La noción de que el organismo se entromete en las decisiones de política económica del país es, en términos estrictos, cierta, porque la asistencia que brinda está atada al cumplimiento de las llamadas condicionalidades de política económica. Esto es a que el Gobierno lleve a cabo determinado tipo de políticas y cumpla determinadas metas. ¿Cuánto de esto es impuesto por el Fondo? Y ¿cuánto es consensuado con los gobiernos? Dependerá entre otras cosas de la orientación ideológica del gobierno de turno”.
Por otra parte, Val explica qué beneficios y qué contras tiene endeudarse con el FMI, en relación a otras fuentes de financiamiento como bancos o particulares: “Los beneficios de endeudarse con el Fondo son limitados y relativos. Lo primero que podemos decir es que el Fondo otorga financiamiento cuando otros actores no lo hacen, cuando el mercado voluntario está cerrado, cuando es muy caro endeudarse, siendo de esta forma el crédito del Fondo relativamente más barato; cuando estás en default y estás en una reestructuración pueden darte fondos frescos para acompañar esa operatoria. Por otro lado, tenés un acuerdo con el Fondo que funciona como un sello de calidad de la política de un gobierno. Muchas veces sirve para dar confianza y señales a los actores internacionales y, fundamentalmente, a los acreedores de que se llevará al país por el sendero, digamos, correcto, y que se implementarán políticas para cumplir con estos compromisos”.
Además, Val agrega que el Fondo “funciona como una especie de prestamista de última instancia. Por supuesto, y esto es una gran contra, es que la asistencia está supeditada a una agenda de medidas que acotan los márgenes de medidas de los gobiernos a la hora de gestionar la economía”.
Vale preguntarse qué pasa cuando un país no cumple con lo acordado con el FMI. Según la investigadora, “podemos pensar el incumplimiento en dos niveles. El primero, dentro de un programa, en relación a las metas y políticas a las que el Gobierno se comprometió a cumplir. Puede que algunos compromisos se pospongan, otros queden incompletos. Esto no hace caer el acuerdo sino que el incumplimiento de algunas de las condicionalidades puede eventualmente salvarse mediante unas dispensas o waiver, si el Gobierno se compromete a hacerlo con posterioridad”.
A su vez, explica Val: “Si hablamos de incumplimientos de pagos, debemos decir que en términos escritos, con el FMI no se incumple, al FMI no se le defaultea. Los organismos multilaterales tienen el estatus de acreedores privilegiados, cobran incluso cuando otros no cobran. Se pueden negociar acuerdos con nuevas condiciones de pago, que se adecúen a las posibilidades del país, como se está haciendo ahora. Se incumplió el acuerdo anterior, se cayó, se está buscando extender, y se está negociando un nuevo acuerdo que sea más largo en términos de plazos y se adecúe a las posibilidades de pago a la Argentina, pero como contraprestación tendrá un mayor grado de condicionalidad. También se puede negociar asistencia para que el país se mantenga al día con los pagos con el propio Fondo, pero no hay incumplimientos como sí lo hay con los acreedores privados y los acreedores bilaterales”.
La renegociación de la deuda argentina
Sabemos que el Gobierno apunta a terminar con las negociaciones y cerrar el acuerdo en el primer trimestre de 2022. ¿Qué se puede esperar para los próximos meses en relación con el FMI?
“Bueno, el FMI no va a cambiar sus tradicionales requerimientos a los países que piden su asistencia o renegociar deudas anteriores. No hay más que escuchar el contenido y el tono de las declaraciones públicas de la directora gerente”, explica Raúl García Heras.
También, el investigador agrega: “Después de reunirse con el ministro Guzmán, en segundo término hay que hacer notar que el FMI necesita tener una visión con datos muy actualizados respecto a lo que pasa en la Argentina. En ese sentido, hay dos puntos acá. El primer tema es el problema del déficit fiscal, el segundo es la política monetaria del Banco Central, y un tercer punto es el volumen de asistencia crediticia que el Banco Central viene dándole al tesoro nacional. Eso cambia permanentemente, se incrementa de acuerdo a las medidas adicionales que toma el Gobierno con vistas a las elecciones. O sea que hasta después de las elecciones no se puede esperar nada porque, además, el FMI quiere saber dónde está plantado el Gobierno argentino, qué piensa hacer”.
En ese sentido, García Heras destaca que en la negociación “es muy importante para el Fondo quiénes son los interlocutores con los cuales van a negociar. Es fundamental que tenga un rol clave el ministro de Economía y también el presidente del Banco Central. Y por supuesto, que mientras ellos están conversando y arreglando los detalles en Washington, no haya cambios en Buenos Aires. Todo enviado especial que mande al Gobierno argentino a Washington, más allá de estos dos funcionarios, tiene que ser una personalidad muy importante, alguien que despierte confianza y credibilidad y cuya palabra pueda ser tenida en cuenta porque de lo contrario estamos hablando de emisiones especiales que no cumplen ninguna finalidad y que implican un desgaste inútil”.
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La deuda externa argentina va más allá del FMI. En junio de este año, según el INDEC, la deuda externa bruta total rondaba los 270.000 millones de dólares entre prestamistas públicos y privados. De este monto, 164.000 millones eran pasivos del Gobierno. De esos 164.000 millones, 76.000 millones de dólares eran préstamos obtenidos, y el resto títulos de deuda con acreedores privados, títulos con un valor nominal de 87.000 millones, pero que en el mercado tenían una valuación de 39.000 millones.
Existe un alto nivel de desconfianza de los inversores. Esto aleja al país de la posibilidad de conseguir financiamiento en los mercados internacionales. Cada vez que el país se endeuda, lo hace a muy altas tasas de interés. Ante este escenario, el Gobierno de Fernández está colocando deudas en pesos en el mercado doméstico.
“El endeudamiento de un país es un fenómeno complejo que no depende de un solo factor y que está, además, condicionado por dinámicas políticas domésticas, dinámicas internacionales y globales que escapan al control de los actores locales y los gobiernos”, analiza Val. Para ella, “un buen comienzo sería lograr estabilizar un sendero de desarrollo consensuado que nos saque de la volatilidad económica, la sucesión de políticas económicas contrapuestas, la sucesión de políticas de endeudamiento incoherentes, que nos llevan a ciclos de sobreendeudamiento y crisis, y que refuerzan dinámicas de comportamiento muy negativas entre los actores que actúan a nivel doméstico e internacional en relación a la Argentina”.
La socióloga cierra: “Esto también debe acompañarse de condiciones materiales que se relacionen con una modificación o una potenciación de las políticas y prácticas que mejoren la estructura productiva y la inserción internacional del país. En este sentido, acrecentar la capacidad productiva y exportadora para obtener divisas de forma legítima sería importante para aminorar la recurrencia al endeudamiento externo frente a los problemas en la balanza de pago. Y finalmente, creo que es algo que está intentado hacer el ministro de economía actual, crear, fortalecer, robustecer, un mercado local que permita al Estado obtener financiamiento doméstico para sus gastos sin necesidad de hacerlo en los mercados externos”.
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