El 14 de noviembre fueron las elecciones legislativas en todo el país. Los resultados dejaron una situación un poco confusa: del lado de Juntos por el Cambio, festejaban la victoria en términos generales, mientras que el Frente de Todos, festejaban una derrota menos grave de lo que se temía, a partir de los resultados de las PASO. Dos búnkeres estaban festejando.
Pero, más allá de los festejos, se trata de lo que va a pasar y cuál es el impacto que tendrá en los bloques más fuertes y qué rol jugarán los nuevos actores políticos que se suman al escenario político del Parlamento.
Porque con un Congreso dividido a la mitad, donde nadie tiene mayoría en ninguna cámara, ¿cómo van a lograr cada frente la aprobación de sus leyes? Es allí donde la palabra clave “negociar” aparece.
Un Congreso sin mayorías
¿Cómo funcionan las negociaciones puertas adentro del Parlamento? ¿Quiénes tienen más poder de negociación? ¿Qué podemos esperar para esta nueva etapa legislativa?
Laura Serra es periodista especializada en temas legislativos del diario LA NACIÓN y hace 25 años se encarga de cubrir lo que pasa en el Congreso. Acerca de la conformación del Congreso después de las últimas elecciones explica: “Acá en la Cámara de Diputados se consigue el quórum con 129 diputados sentados en sus bancas. Ninguna de las dos fuerzas que hoy son las más importantes en la Cámara Baja, el Frente de Todos y Juntos por el Cambio, alcanzó en estas elecciones la mayoría”.
En concreto, luego del escrutinio definitivo el Frente de Todos tendrá 118 diputados (será la primera minoría) y Juntos por el Cambio 116.
Sobre lo que implican estos números, Serra especifica: “Estos dos bloques mayoritarios, para alcanzar el quórum van a necesitar obviamente el aporte de los diputados que no conforman estos dos bloques mayoritarios, lo que comúnmente se lo denomina las ‘bancadas del medio‘, que es un conglomerado muy heterogéneo de gobernadores”.
Este conglomerado que destaca Laura Serra está conformado por diputados que provienen de las provincias de Misiones, Rio Negro, Neuquén, los lavagnistas de Consenso Federal, los socialistas de Santa Fe. Y también están los libertarios, que van a constituir una nueva bancada de aproximadamente 4 o 5 diputados. “Todo este mosaico opositor va a constituirse en clave a la hora de definir el quórum y la posterior aprobación de las leyes que se debatan en la Cámara de Diputados”, agrega Serra.
Por otra parte, el quórum en la Cámara Alta se alcanza con 37 senadores. A partir del 10 de diciembre, Juntos por el Cambio tendrá 31 senadores y el Frente de Todos, 35. Serra hace énfasis en que es la primera vez en muchos años que el peronismo va a perder el control del Senado, es decir, el quórum propio. Pero esto no es un impedimento para que puedan sancionar sus leyes, afirma. Y explica: “Porque como sucede en Diputados, van a tener que buscar el aporte opositor, el apoyo de los senadores provinciales, también de Río Negro, Misiones, que son los votos que aparecen como más lábiles o cercanos, para alcanzar el quórum”.
Los partidos provinciales que integran las denominadas “bancadas del medio” son: de Río Negro, Juntos Somos Río Negro; de Misiones, el Frente Renovador de la Concordia; De Neuquén, el Movimiento Popular Neuquino.
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A falta de quórum propio, los mecanismos que entran en juego a la hora de negociar
“Cuando uno no tiene quórum en alguna de las cámaras, tiene que convencer a otros bloques, es decir poner en acto la destreza argumentativa para sumar alianzas circunstanciales. Muchas veces en esa negociación los proyectos de ley cambian. Si hay diferencias en el artículo 4 de algún proyecto, se cambia el artículo 4 para acomodarlo a la visión del aliado potencial. Esto es negociar, es decir, hacer política. Por otro lado, para un pequeño bloque convertir un proyecto en ley es muy complicado, para lo cual necesita un apoyo. Por ejemplo, el apoyo de un partido provincial, que puede ser que se sujete al acompañamiento de un bloque mayoritario a un proyecto de ley que es de interés para ese partido provincial”, dice Agustín Frizzera. Él es Director de Democracia en Red, una organización que crea soluciones de participación ciudadana, junto a gobiernos y activistas y usando tecnología, con el objetivo de fortalecer la democracia.
Las alianzas entre partidos dentro del Parlamento pueden ser transitorias, para proyectos de ley específicos, o pueden ser más a largo plazo, en términos de que un partido apoye la agenda legislativa del otro, o viceversa.
La destreza argumentativa es, sin dudas, un talento importante, pero hay otras formas de negociar que aparecen en el Congreso, que dotan al oficialismo de una ventaja competitiva.
Fundación Directorio Legislativo, es una organización apartidaria que promueve el fortalecimiento de los poderes legislativos y la consolidación del sistema democrático a través del diálogo, la transparencia y el acceso a la información pública. Leandro Domínguez es coordinador de esta organización y dice “El espacio que más tiene para ofrecer es el Frente de Todos: eso es porque este espacio tiene la capacidad de negociar proyecto a proyecto y artículo por artículo con la oposición, pero además cuenta con el respaldo del poder Ejecutivo. Este respaldo se puede traducir en negociaciones entre el Ejecutivo nacional con algún gobernador que tenga incidencia sobre su bloque legislativo, como puede ser Juntos Somos Rio Negro, el Frente Renovador de la Concordia, el Movimiento popular neuquino, y otras fuerzas provinciales”.
Serra también agrega que “en cuanto a las negociaciones que se tejen en torno a la sanción de las leyes, depende de la iniciativa que se trate. Por ejemplo, cuando se debate el presupuesto, muchas bancadas suelen solicitar a cambio de su voto concesiones a sus distintas provincias. Esto ha sucedido siempre, en cada negociación por el presupuesto suele ampliarse el gasto y sobre todo la lista de obras públicas a realizarse el año siguiente. Y esto es lo que permite al oficialismo contar con una base de apoyo para aprobar el presupuesto. Después, las otras iniciativas, dependen de la letra fina que se vaya a negociar".
"En este caso, lo más probable es que las provincias jueguen un rol muy importante en la segunda etapa del gobierno de Alberto Fernández, por cuanto van a requerir mayores concesiones para sus distritos, y no van a prestar tan gratuitamente sus votos al oficialismo. Habrá que ver justamente cómo se comportan en el trato con los referentes oficialistas, pero lo cierto es que hoy por hoy vamos a tener una bancada de aproximadamente 15 diputados que podría tomar más distancia del oficialismo, reclamando más concesiones para justamente llevar agua a sus molinos” agrega Serra.
Además Frizzera indica que: “El escenario que nos dejan las cámaras, tanto el Senado como la Cámara de Diputados, es un escenario de negociación forzada. La imposición de un punto de vista no puede ser. Esta conformación va en contra de lo que ya hemos hablado en otras oportunidades y que es muy relativo en el Congreso argentino, la idea del Congreso como una escribanía. Eso no existe más. Ahora hay que negociar. Hay distintas artes para lograrlo. Pero la negociación es indispensable”.
“¿Cuál va a ser la calidad de la negociación? Eso lo veremos, porque depende de la calidad de los actores. Y hay mucho de política que se puede hacer para forzar a determinados actores a pronunciarse afirmativa o negativamente frente a un proyecto de ley”, resume.
¿Cuál es el proceso por el que se dan estas negociaciones?
Serra también explica: “Estas negociaciones se encaran puertas adentro de los despachos. A veces son públicas, a veces no. También estas concesiones tienen que ver con cuestiones internas de la Cámara de diputados o del Senado. Tiene que ver con cargos, con presidencias y vicepresidencias de las comisiones. A la hora de negociar hay una amplia gama de resortes que se pueden usar para conseguir los votos”.
Por otra parte, Frizzera menciona el rol del presidente del bloque y cómo este tiene la responsabilidad de conseguir los votos, al ser una figura que está presente en cada bloque parlamentario. Por ejemplo, en el caso del Frente de Todos el presidente es Máximo Kirchner, y en el caso de Juntos por el Cambio es Cristian Ritondo. “Y frente a una ley puntual, para conseguir los votos, se hace una estrategia. Ellos son los responsables de esa negociación. La estrategia después puede asumir muchas formas: si por ejemplo se necesita la anuencia de determinado partido provincial, se puede pedir a algún miembro del bloque que pertenezca a esa provincia, que por ejemplo fue a la escuela primaria con el senador tal, que oficie de interlocutor. Pero quienes arman la estrategia y quienes supervisan los movimientos y el poroteo, como se dice en la jerga, son los presidentes del bloque”, agrega Frizzera.
Los resultados de las elecciones también mostraron dos hechos llamativos. En primer lugar el fortalecimiento de la izquierda, que pasa de tener dos bancas en Diputados a tener cuatro.
Con respecto a este crecimiento, Serra agrega que: “En general, la izquierda tiene un papel bastante zigzagueante. A veces da quórum, a veces no. Depende de la ley que se trate”.
Y en segundo lugar aparece el surgimiento del espacio ultraliberal comandado por Javier Milei y José Luis Espert. Lograron abrirse paso en el Congreso con cinco diputados, tres por provincia de Buenos Aires, dos por la Ciudad.
En esta misma línea Domínguez destaca: “Uno de los fenómenos más interesantes a observar en el próximo Congreso pasa por la aparición de un grupo novedoso en la dinámica legislativa, en referencia a los libertarios que se identifican eminentemente en las figuras de Javier Milei y José Luis Espert. Estos referentes podrán instalar en la agenda pública eventuales debates que muchas veces pasan desapercibidos, porque no forman parte del agenda setting de los medios, y de esta forma impulsar una radicalización de otros sectores opositores. El desafío de Milei y de Espert va a ser lograr eficiencia y aprobar iniciativas de su interés, pero además, no licuar su capital político en una oposición testimonial o de denuncia política”.
Una de las principales incógnitas sigue siendo qué lugar tendrán o más bien que estrategía legislativa seguirán Milei y Espert. Con respecto a qué se puede esperar de ellos, Frizzera dice: “Pareciera que quienes declamaron ‘combatir a la casta‘ ahora tendrán que formar parte de la casta. Es una incógnita qué y cómo van a negociar, sobre todo porque ya dijeron que no iban a negociar con los bloques mayoritarios, por lo cual están en una situación de aislamiento autoimpuesto, y conveniente para sus intereses. Lo que sabemos es que los tiempos y los estilos de la Cámara de Diputados no son compatibles con la explosividad que ellos proponen. El reglamento interno propone formas más serenas de hacer política, no muy compatible con el estilo histriónico de Milei, por ejemplo”.
“Pero la sensación que me da —sigue Frizzera— es que no les importa mucho lo que pueden lograr en este ejercicio legislativo, así que me los imagino más que nada gritando para la tribuna, de cara a construir una candidatura presidencial verosímil de cara a 2023. Ellos tienen representación por ciudad de Buenos Aires y provincia de Buenos Aires. Podrían extenderse y tirar al resto del país, tirando de una candidatura presidencial. Así que, que no se muestren cooperantes me parecería bastante normal de cara a construir una representación más voluminosa, tener más bancas, tirando de una candidatura presidencial para poder imponer su agenda”.
Cómo será le etapa legislativa que inicia el 0 de diciembre
Tras los resultados de las elecciones, Alberto Fernández convocó a un diálogo nacional. Con respecto a esto Serra sugiere que “habrá que ver cómo se plasma eso. Hay temas muy difíciles para resolver, entre ellos, el acuerdo con el FMI. Habrá que ver cómo cierra el oficialismo esta cuestión. De allí va a depender el papel que cumpla la oposición en este trámite. El Ejecutivo tiene una última baraja, que son los decretos: lo hemos visto en la primera etapa del gobierno de Alberto Fernández, durante la pandemia, que emitió más de 120 decretos de necesidad y urgencia. Esto de alguna manera es un atajo para evitar derrotas parlamentarias o negociaciones que le sean muy onerosas”.
Para Frizzera es difícil proyectar los próximos dos años. “Sobre todo porque son dos años que suceden a cuatro años de recesión, y seguramente habrá que tomar decisiones que serán traumáticas”, argumenta. Y agrega: “Pero lo que pareciera verse es que va a haber una transferencia del centro de gravedad del poder del Ejecutivo al Legislativo: se va a hacer más política en el Congreso. Pero en un país presidencialista, me parece que la aspiración y la necesidad del Presidente es recuperar el liderazgo. Él sigue siendo capaz de marcar la iniciativa, pero habrá que ver cuál es su fortaleza política. Y ahí también inciden las perspectivas que él mismo tiene hacia 2023. Crear esa expectativa es lo que le va a permitir tender puentes y conseguir aliados. La hipótesis de gobernar por decreto también está cuestionada, porque el decreto tiene que ser ratificado por algunas de las cámaras, me imagino que por el Senado pueden encontrar algunos favores”.
Frizzera sintetiza: “En cualquier contexto va a ser difícil sacar leyes adelante. Va a ser muy trabajoso. Y va a costar a todos los actores, también del lado de la oposición, que me imagino podrán unir esfuerzos para sacar leyes que le suenen bien a la sociedad o a sus votantes, y ahí podemos terminar en un escenario del Presidente vetando, como pasó durante el segundo mandato de Cristina, entre 2009 y 2011, cuando vetó la ley de glaciares o el 82% móvil. Si tuviese que arriesgar veo poca producción legislativa, veo mucho conflicto dentro del Congreso, que esperemos, y para eso sirve el Congreso, pueda ser canalizado institucionalmente”.
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