El acuerdo alcanzado el 1º de julio por 130 países para establecer un tasa global mínima de impuestos a las empresas multinacionales de al menos el 15% y de reasignar los derechos tributarios entre países representa un paso hacia adelante. Pero, en su versión actual, el acuerdo es otra oportunidad perdida de ofrecer un resultado equitativo para los países en desarrollo.
Ha sido positivo que los esfuerzos multilaterales para reformar la tributación mundial hayan retornado a la agenda. Esto se debe en gran parte a que la administración del presidente estadounidense Joe Biden quiere poner fin a la carrera a la baja en las tasas de impuestos corporativos, una competencia que solo ha beneficiado a los paraísos fiscales. En la mayoría de los casos, las tasas impositivas más bajas no solo no lograron atraer nuevas inversiones a los países, sino que también privaron a los gobiernos de los fondos que necesitan para sus objetivos sociales y la mejora de su infraestructura.
Desafortunadamente, el nuevo pacto fiscal refleja los desequilibrios en las relaciones de poder a nivel mundial. Los países del G7 pusieron sobre la mesa el acuerdo que habían alcanzado el mes pasado para análisis de los 139 países que forman parte del Marco Inclusivo de la OCDE sobre Erosión de Bases Tributarias y Traslado de Beneficios. Enfrentados a una situación de “tómalo o déjalo”, la mayoría de los países en desarrollo lo apoyaron, pese a sus múltiples objeciones. Un puñado de ellos –que incluyen a Nigeria, Kenia, y Sri Lanka – no lo suscribieron, pero incluso algunos que lo hicieron dejaron en claro que las negociaciones no habían terminado.
Siguen existiendo varios problemas importantes. El primero de ellos es que la tasa impositiva mínima propuesta del 15% es demasiado baja para frenar la transferencia de beneficios hacia paraísos fiscales por parte de las empresas multinacionales. Esto refleja el hecho de que varios países desarrollados prefirieron proteger a sus propias empresas globales en lugar de seguir el ejemplo de los Estados Unidos y Argentina, que habían propuesto una tasa mínima del 21%, y de varios países africanos, que habían propuesto un 20%. Para la mayoría de los países de América Latina o África, que en 2020 tuvieron, en promedio, tasas de impuestos corporativos del 26% y 27%, respectivamente, una tasa mínima global del 15% hará poco para reducir los incentivos a trasladar los beneficios. Por lo tanto, varios países decidirán adoptar unilateralmente una tasa mínima más alta.
Por otra parte, con la propuesta que se acordó en la OCDE, el grueso de los ingresos tributarios adicionales a las multinacionales irá a sus países de origen, no a aquellos en los cuales estas empresas hacen negocios y generan beneficios. Un número de países en vías de desarrollo desean que estos últimos tengan prioridad en la aplicación del impuesto mínimo a las utilidades, los intereses recibidos, las regalías, los pagos de servicios y las ganancias de capital de las multinacionales. El actual acuerdo solo les permitiría aplicar el impuesto mínimo a intereses, regalías, y un conjunto de pagos que aún no se ha definido.
La cantidad de ingresos que genera el impuesto mínimo dependerá de la tasa. Esto es vital para los países en desarrollo. Un estudio del Observatorio Fiscal de la Unión Europea muestra que, con una tasa de impuesto del 15%, México, Sudáfrica y Brasil generarían en 2021 recaudos adicionales de €500, €600 y €900 millones, respectivamente, en comparación con €900, €2.000 y €3.400 millones con un gravamen del 21%. El tipo mínimo del 25% propuesto por la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional generaría €1.300 millones adicionales para México, €3.000 millones para Sudáfrica y €7.400 millones para Brasil.
El acuerdo de la OCDE también introduce una fórmula para asignar beneficios globales de las multinacionales para fines fiscales entre países, pero solo se aplicaría a las empresas con facturación global anual superior a €20.000 millones y con márgenes de beneficio de al menos el 10%. Por otra parte, solo entre el 20 y el 30% del llamado lucro “residual” por encima de ese umbral estaría sujeto a impuestos en los países donde se crean esos beneficios. Por estas limitaciones, esta nueva regla generaría menos de $10.000 millones anuales de impuestos a nivel mundial.
La demanda de los países en desarrollo a lo largo de las negociaciones ha sido que haya una reasignación más significativa de esos beneficios adicionales. El G-24 , la principal agrupación de los países en desarrollo en las negociaciones, pidió que al menos 30-50% de los beneficios residuales fueran reasignados, mientras que el Foro Africano de Administradores Tributarios (ATAF, por sus siglas en inglés) ahora está pidiendo al menos el 35%.
Una solución más simple sería asignar los beneficios globales totales de las multinacionales entre los países mediante una fórmula basada en los factores claves que los generan, como empleo, ventas, activos y uso de recursos naturales. Pero las demandas, tanto del G-24 como de la ATAF, de distribuir un porcentaje de todas las ganancias, ya sean “rutinarias” o “residuales”, a los países donde se originan han sido rechazadas.
Un problema adicional es que los signatarios del acuerdo de la OCDE deben eliminar las medidas unilaterales, tales como los impuestos a los servicios digitales. Muchos países en vías de desarrollo no están de acuerdo con eliminar estos gravámenes, o con limitar sus opciones para gravar a las multinacionales digitales en el futuro.
La preocupación final es la exigencia de que los países en desarrollo acepten el arbitraje obligatorio cuando se presenten controversias en materia tributaria. Muchos de ellos han considerado históricamente este mecanismo como una intromisión en su soberanía nacional. También han señalado que los resultados de estos procesos no son transparentes, sus costos prohibitivos, y que la mayoría de los árbitros proceden de los países desarrollados.
De todas maneras, el anuncio del 1º de julio no es el final del camino. Si bien es probable que el G-20 respalde la propuesta esta semana, las negociaciones continuarán y el plazo final para el acuerdo es el mes de octubre. Para cambiar el resultado, los países en desarrollo deben presionar por una tasa de impuesto mínimo global más alta, una mayor redistribución de los derechos tributarios, y rechazar el arbitraje obligatorio.
La lucha por un sistema fiscal internacional más justo continuará más allá de este proceso, tal vez en un foro más inclusivo, como lo ha argumentado recientemente el Panel de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad Financiera Internacional. Los próximos meses serán críticos para garantizar que el acuerdo final no refleje simplemente los intereses de las economías desarrolladas, sino que se generen ingresos fiscales adicionales para todos los países, especialmente los que más los necesitan.
José Antonio Ocampo, ex-ministro de Hacienda de Colombia y ex-subsecretario general de la ONU, es profesor de la Universidad de Columbia y presidente de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Tommaso Faccio es profesor de contabilidad en la Escuela de Negocios de la Universidad de Nottingham y director de la Secretaría de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional.
© Project Syndicate 1995–2021.
