Argentina se posiciona en el segundo lugar entre los países de América Latina que más invierten en gasto social para bajar la pobreza. Se destina alrededor del 14% del producto bruto interno (PBI) al gasto público social y, de ese monto, un 80% se invierte en protección social: por ejemplo esto es jubilaciones, asignaciones familiares y seguro de desempleo.
Es importante que un país tenga como prioridad en su agenda de gastos asistir a los sectores más vulnerables. Sin embargo, en la actualidad hay un 44% de personas que se encuentran en la pobreza y un 9% en situación de indigencia. Y varios estudios señalan que la inversión no está ayudando a mejorar los índices de pobreza.
Formas de medir la pobreza
Eduardo Donza es investigador del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina (ODSA-UCA), un organismo que monitorea el estado del desarrollo humano e integración social en la Argentina. Donza señala que existen dos formas de medir la pobreza. Una se calcula a partir de los ingresos de un individuo o familia, y es la que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) da a conocer cada seis meses. La segunda, la pobreza multidimensional, se conoce a partir de censos o investigaciones más exhaustivas.
Si bien la pobreza multidimensional bajó a través de los años, la de ingresos subió.
Con respecto a qué se tiene en cuenta para medir la pobreza multidimensional, Donza dice: “Se tiene en cuenta la característica de la vivienda, los servicios que tiene, lo principal es el agua potable y los desagües cloacales, la seguridad social, que esté presente en algún integrante del hogar, un jubilado pensionado o un aporte registrado de un trabajador. Se tiene en cuenta también la salud y la educación”.
“Como son cuestiones estructurales, a grandes rasgos y a través de la historia, ha evolucionado de una forma positiva o levemente positiva. Lo más tradicional es medir la pobreza por ingresos, eso es una medición tradicional de América Latina. Y en la actualidad tenemos un 43,8% de la población en situación de pobreza por ingresos. El año pasado, en plena pandemia, fue del 44,7%, y anteriormente en 2019, un 39,8%. Son valores elevados”, agrega Donza.
En los últimos 30 años, la pobreza medida por ingresos en la Argentina nunca fue menor que del 25%.
En lo que respecta a la historia de la evolución de la pobreza en Argentina, las únicas veces en que la pobreza por ingresos bajó fueron en contextos de rebote después de períodos de crisis. Como la hiperinflación de 1989 y la del 2001. La pobreza subió y después cayó.
Y también 2004 y 2007 fueron momentos muy específicos, con contextos económicos muy favorables, excepcionales, que llevaron a mejoras momentáneas, según explica un informe hecho en conjunto por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (Cedlas) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
¿Por qué Argentina tiene cifras tan altas de pobreza?
Donza reflexiona en que hay tres causas fundamentales para explicar las elevadas cifras de la pobreza en Argentina. El primero se vincula a los problemas estructurales, “tener una estructura productiva muy desigual, dual, con la mitad de los trabajadores en el sector informal de la economía”. El segundo factor es la pandemia: a diferencia de otros países, en Argentina el impacto fue mayor por la situación actual, la imposibilidad de tomar deudas.
Y un tercer factor, muy importante, que pasa solo en algunos países del mundo, que es la inflación, resalta Donza. Y agrega que “el aumento desmedido de precios atenta mucho contra la calidad de vida de las familias. Y aumenta mucho los niveles de pobreza, porque las transferencias del Estado, sean las retribuciones asalariadas o de otras fuentes, no tienen la actualización suficiente”.
¿Cómo fue cambiando el gasto social en los últimos años?
Andrés Schipani es politólogo y profesor de la Universidad de San Andrés. También es uno de los autores de un interesante estudio hecho en conjunto por la Fundación Fundar y el Centro de Investigación y Acción Social (CIAS). En el que se analizó la evolución y la composición del gasto social en Argentina durante los últimos 20 años.
“Básicamente en las últimas dos décadas la política en la Argentina se caracterizó por una gran inversión en el sector informal —destaca Schipani—. Pasamos de un Estado de bienestar básicamente contributivo, pensado para el trabajador asalariado formal, a un Estado de bienestar que complementó eso que ya existía con políticas hacia el sector informal. Las más importantes fueron las moratorias previsionales para jubilados pobres con ingresos insuficientes, la Asignación Universal por Hijo en 2009, que básicamente le dio un ingreso muy importante a las familias de trabajadores informales, y en tercer lugar, el incremento muy importante de los planes de cooperativas, que hoy en su mayoría están administradas por movimientos sociales”.
Solo Brasil destina un porcentaje de su PBI al gasto público social igual o mayor al de Argentina.
La inversión estatal en gasto social contra la pobreza aumentó sostenidamente en los últimos 15 años en nuestro país. Hasta 2013, el crecimiento del gasto público en planes contra la pobreza coincidió con un descenso en los niveles de pobreza. Pero a partir de ese año, el aumento en el gasto dejó de mostrar esos resultados.
Rafael Rofman, líder del Programa para la Educación, la Salud, la Protección Social, el Trabajo y la Pobreza del Banco Mundial, dice: ‘‘La Argentina es uno de los países de la región con mayor gasto social y específicamente, gasto en protección social debido a la combinación de dos factores muy positivos: el alto grado de envejecimiento de la población y la amplia cobertura de los programas”.
Un factor clave para destacar es el envejecimiento de la población. El estudio de CIAS subraya la asimetría que hay en el gasto destinado a asistir a niños y a adultos mayores.
Schipani también resalta que “la Argentina no tiene un problema de gasto social insuficiente”, sino que tiene un problema de mala asignación del gasto. Explica que esto se debe a que “por cada peso que el Estado argentino gasta en niños pobres, se gastan cinco pesos en adultos mayores pobres o vulnerables. Entonces hay que mejorar esa proporción en términos de cuánto se gasta en los niños”.
En el país quienes más son afectados por la pobreza son niños, niñas y adolescentes. Según los datos oficiales del INDEC para el primer semestre de 2021, más de la mitad (54,3%) de la población menor de 15 años se encontraba bajo la línea de pobreza.
- Entre 15 y 29 años, un 48,5%.
- Adultos mayores de 30 años, un 36%.
- Y los adultos mayores de 65 años o más presentan un contraste notable: sólo el 13,8% vivían en la pobreza.
Por otro lado, la inversión en pensiones no contributivas es mayor que todo el resto del gasto social en su conjunto. Es por este tipo de cuestiones que el informe concluye: “Es necesario modificar el enfoque habitual sobre el tema: de la pobreza en lugar de estudiar el tamaño del gasto social en relación con el presupuesto o al PBI, es preciso analizar con mayor sintonía fina su composición”.
“Para que la política social se vuelva más efectiva en la reducción de la pobreza hay que avanzar en una serie de reformas de política pública —insiste Schipani—. La primera es segmentar la asignación universal. No puede ser que niños indigentes cobren lo mismo que niños que tienen dos padres con un trabajo informal. Entonces hay que poner más plata, relativamente hablando, en los niños con necesidades alimentarias acuciantes. Y básicamente hacer lo que hacen muchos países de la región, que es no tener una asignación familiar plana, sino que el beneficio varíe según las necesidades de cada familia”.
“Y a esto creemos que hay que agregar dos medidas más : la primera es un plan de empleo joven, para fomentar el paso de la informalidad a la formalidad. También creemos que tenemos que incluir a las cooperativas de trabajo de forma más eficiente e integradora en la economía formal, es decir, favoreciendo la cooperación con empresas privadas”, concluye el politólogo.
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¿Qué impacto tiene el gasto social en los niveles de indigencia?
“Están viviendo en situación de indigencia el 8,8% de las personas en Argentina”, expresa Donza. Y añade: “Si no existieran las transferencias no contributivas del Estado, del 8,8% hubiese pasado en 2021 al 18,8%. Aumentaría un 10%. Ahora, no amortiguan tanto la pobreza. Porque la pobreza del 43,8%, sin las transferencias del Estado, se hubiera ubicado en 5 puntos más, en el 48,9% de la población. Lo que nos indica esto es que por más esfuerzo que realice toda la sociedad, cuando hablamos de transferencias del Estado, lo realiza el Estado pero con dinero de los contribuyentes”.
Para el investigador “la utilización de ese dinero no alcanza”. Y afirma: “Lo que tiene que mejorar es el mercado de trabajo”. Porque el 80% de los ingresos de los hogares sigue viniendo originariamente del mercado de trabajo. “Por eso es que si no mejora el mercado de trabajo y la estructura productiva, cualquier esfuerzo del Estado para ayudar a las familias más necesitadas no va a dar abasto”.
“Los niveles elevados de informalidad laboral atentan contra la calidad de vida de las personas y familias de una forma indirecta —advierte Donza—. En la actualidad, con tener un trabajo no se sale de la pobreza. El 28,2% de los trabajadores vive en hogares pobres. Y si uno analiza a los trabajadores del sector informal, este porcentaje aumenta al 37,6%. Si hay trabajadores informales es porque tenemos una parte de la estructura productiva que es pequeña, que tiene baja productividad, que genera pocas ganancias, y tenemos a la mitad de los trabajadores ocupados en ese sector informal de la economía”.
Por último, el investigador explica que para que mejore la calidad de vida de las personas, “tiene que mejorar la estructura productiva”. Tiene que aumentar el producto bruto, y “mejorar en los niveles de productividad globales y de todas las unidades productivas para que se puedan tener mayores ganancias y una mayor distribución de la riqueza generada”.
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